摘 要
江苏省苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治试点是自然资源部2021年部署的乡镇全域土地综合整治试点。试点作为推动城乡融合发展和产业转型升级、实现高质量发展目标的工作路径和实施平台，以“规划引领、空间重构”谋划新蓝图，以“节约集约、资源重组”实现节地产出“双提升”，以“分类施策、品质重塑”满足人民日益增长的美好生活需要，是土地综合整治模式的一次迭代升级，更是推进中国式现代化国土空间治理的实践创新。
黄桥街道以问题为导向，开展全域土地综合整治。通过农用地整治促进耕地数量有所提升、质量显著提升、空间布局更加集中连片，适应现代化农业发展需求；通过建设用地整治优化城乡建设用地空间布局，使城乡发展更加融合，建设用地利用更加节约集约高效；通过生态保护修复构建完善的生态廊道、提升生态环境质量，使区域更加宜居宜业宜游；通过公共空间治理彰显江南水乡、渔耕文化，塑造新时代鱼米之乡生态文明风貌。
一、案例背景
（一）基本情况
黄桥街道位于苏州市中心城区西北角，地处三区交汇处，辖区总面积23.08平方公里，下辖行政村9个，人口约4.7万人，2022年地区生产总值87.45亿元，人均国内生产总值（GDP）为11.95万元，略高于相城区平均水平的11.36万元。黄桥街道是典型的城乡融合型乡镇，南部为苏州虎丘湿地公园、北部为荷塘月色湿地公园，西部是农业发展用地，整体生态空间呈“C”字形环抱黄桥城区。同时，整治区内部河流纵横，主要有西塘河、朝阳河、大庄河、大流港、东挺河、黄埭塘等，总体生态环境本底良好，具有典型江南水乡生态风貌。
（二）主要问题
黄桥街道在早期发展中，不少企业以劳动密集型、低附加值产业为主，对土地、资源等要素依赖性强，土地产出效益低，黄桥街道在整治前主要存在三个方面问题。
1.现状空间布局无序化，呈现生产、生活、生态空间相互混杂的现象
现状生活空间散点式分布在整个街道内；生产空间遍地开花，生态空间除虎丘湿地公园、荷塘月色湿地公园相对完整外，其他都穿插于生活空间和生产空间。现状空间布局呈现出城乡混杂分布的特点，难以适应产业高质量发展的要求。
2.现状耕地布局较为分散、碎片化严重
黄桥街道耕地布局较为分散，主要集中在生田村、胡湾村、大庄村、占上村等村，总规模2413.6亩，占土地总面积的6.97%，占农用地面积的16.91%。根据统计，零散耕地（5亩以下斑块）规模265.5亩，斑块171个，占耕地总规模的8.87%，占总斑块个数的60%，在空间形态上呈现农村耕地碎片化现象。
3.土地节约集约利用水平不高，土地效益有待提升
主要体现在两方面：一方面建设用地与非建设用地空间相互穿插，产业空间与生活空间相互干扰；另一方面土地产出效益有待提升，农用地受碎片化影响，不利于规模化农业、高科技农业发展，总体产出效益不高，工业用地平均容积率为0.7，亩均税收为12.8万元，开发强度和产出强度都有较大提升潜力。
（三）目标任务
加快推动城乡融合发展，破除城乡二元结构，实现高质量发展。解决黄桥街道耕地碎片化、空间无序化、生态环境质量不高等问题，实现黄桥街道“现代精致新城区、美好生态金黄桥”的发展定位。
一是开展农用地整理，共整治农用地面积0.6万亩，通过土地平整与修复，完善灌溉与排水设施、田间道路与农田防护，进而提高耕地质量，解决过去耕地碎片化问题，形成集中连片的高质量耕地空间。
二是开展建设用地整理，包括城乡建设用地增减挂钩复垦、工业用地保护更新两方面共4620.3亩，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，满足农村新产业新业态融合发展用地需求。
三是开展生态保护修复，按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。
四是注重乡村历史文化保护。重点建设3处历史文化保护工程，包括中心河文化走廊工程、渔桥文化广场和青苔工业文化工程。充分挖掘黄桥街道自然和文化资源，保持其特有的乡土文化，尤其是荷塘文化、渔耕文化、江南水乡文化、乡镇工业文化。
二、主要做法
（一）制度建设探索
为破除制约土地综合整治的体制机制障碍，保障试点工作的顺利开展，黄桥街道积极探索，配套推出了一系列行之有效的改革举措。一是为解决现状村级工业集中区“布局散、污染重、隐患多、亩产低”等问题，通过组建1支专业队伍，借助文献调研、实地勘探、数据分析3类研究方法，综合研判街道全域土地综合整治潜力资源分布、面积等基础信息，同时系统调查了全街道1428家企业，用地性质、厂房质量、企业税收3方面基本现状，创新提出“盘二优二”“退二进三”“退二还一”3类更新模式，为全域土地综合整治作出先行探索。二是坚持党建引领，建立“规划师下乡”制度，积极探索沟通式、陪伴式的乡村规划服务模式，通过实用性村庄规划指导全域土地综合整治试点实施。三是狠抓工业企业资源集约利用综合评价改革落地，设立“红黄牌制度”，将评价结果与企业新建、扩建项目和享受各级财政资金扶持、奖励、补助的资格，以及主要负责人的各类评先评优等全方位结合起来，加大倒逼力度。四是建立“人人参与、人人共建”的良性互动模式，由街道班子成员、机关党员和年轻干部组成先锋服务队，由村“两委”成员和村民组成“老张回收队”助力人居环境整治。
（二）实施模式探索
基于存在的土地利用现实问题，围绕三生空间优化、耕地保护、土地节约集约利用和人居环境改善的目标，以“全域规划、全域设计、全域整治、多措并举”为思路，根据城乡发展需求，将城市和乡村的发展统筹起来，高质量推进全域土地综合整治。
1.坚持“规划引领、生态优先”，谋划全域土地综合整治新蓝图
深刻把握黄桥街道“半边田园半边城”的天然肌理和历史文脉，在南有虎丘湿地、北有荷塘月色湿地、西有西塘河的基础上，融入城市设计理念，顺势而为把西塘河沿线打造成为贯通南北湿地的绿色走廊，构筑一个围绕东部城镇集中建设区的C形生态保育区，总体呈现“一轴、两带、三心、四片”的现代田园城市新格局。
2.坚持“因地制宜、分类实施”，合理安排生产、生活、生态空间
统筹推进农用地、建设用地、生态保护修复和历史文化保护四类整治工程共25个子项目，通过生态廊道畅通工程构建“三横三纵”的生态体系，通过农用地整理发展观光休闲农业，通过工业用地保护更新建设产业研发社区。
3.坚持“节约集约、协同联动”，确保产业转型发展稳中快进
通过整治实现城镇开发边界外低效工业用地的有序退出，原本零散分布的6000亩工业用地整合成3500亩，集中分布在产业社区，并统筹空间布局和产业布局。
（三）资金筹措探索
为保障全域土地综合整治工作顺利推进，黄桥街道委托第三方编制了苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治项目可行性研究报告，对全域整治工作开展中的投资估算及融资方案进行了研究，对财务效益、盈利能力、财务生存能力、借款偿还能力等进行了详细分析。拓宽思路，遵循市场经济规律，建立多元化、多渠道的筹措机制，与国家开发银行就全域土地整治项目签订了融资协议，随着试点方案的开展，通过创新实施模式，动员社会资本力量，广泛吸纳相关企业投入到全域土地整治项目。
（四）过程监管探索
为更好地对全域整治试点子项目进行全流程跟踪，黄桥街道积极探索建设全域整治动态监管服务系统，对全域土地综合整治进行全生命周期管理，对各类指标的产生、使用、核销、交易等实现一体化监管。对重点区域、重点工程构建三维模型立体展示，实现展示、审批、监管一张蓝图。启动黄桥街道智慧环保平台，提供全街道水、土、气常态化检测服务。通过遥感影像监测，进行日常变更自主提取变更图斑，包括补充耕地、增减挂钩、土地整治、耕地进出平衡、高标准农田建设、生态修复等全域整治子项目日常管理工作中的地类变化，尤其是耕地流入流出变化的图斑，积极落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”，实现耕地总量年度平衡。
三、取得成效
（一）国土空间布局明显优化，实现空间重构
整治前，黄桥空间布局较为混杂，生产、生活、生态空间相互交织，乡村耕地和建设用地碎片化、生态廊道连通不畅的问题较为严重。整治后耕地集中连片分布在C形生态保育区内，原分布零散、不成体系的林地、草地、河流水系、湿地等逐步贯通，蓝绿交织的城乡生态网络格局初步形成。
1.耕地方面
整治前耕地零散分布在黄桥街道全域，平均斑块面积10.5亩；整治后耕地集中分布于西侧C型生态保育区内，平均斑块面积58亩。5亩以下耕地图斑由171块下降到63块，实现了耕地数量有增加、质量有提升、布局更加集中连片。
耕地整治实施前（左）后（右）对比图
2.工业用地方面
整治前零散分布在黄桥街道全域，整治后集中分布在省道S228两侧，用地面积由原来的6300亩下降到3600亩。
工业用地整治实施前（上）后（下）
3.生态用地方面
整治前整体布局较为分散，河道断头浜较多；整治后整体布局较为集中，河道水系基本畅通，与耕地共同形成C字型结构。
（二）经济效益明显提升，实现资源重组
通过农用地整理，耕地由2410亩增加到4750亩，共增加2340亩，新增耕地比例达到97%，大大超出了5%新增耕地的比例要求。同时，在实现耕地集中连片布局的基础上，进一步布局排灌设施，优化田间道路，完善田间防护，开展高标准农田建设，推动农业现代化、智能化发展，实现耕地质量国家利用等别从六等提升至五等，在让“小田”变“大田”的同时，让“大田”变成了良田，有效提升农业经济效益。
通过工业用地保护更新，将原本零散分布的工业用地进行整合，提升容积率，实现“工业上楼”，促进产业用地集约高效利用。按照“产业集中、要素集聚、用地集约”的原则，规划建设“1+2+N”产业承载区，通过主动融入长三角一体化发展，积极抢抓虹桥国际开放枢纽建设等机遇，打造了一批总部经济科创园、苏州智能制造服务产业园、黄桥未来工场、数字金融街区、人工智能算力中心等重大项目。实现了工业用地的减量增容，工业用地容积率由0.7提升至2.5，建筑面积由287万平方米增加到460~640万平方米。原黄桥村电镀园9栋厂房升级为苏州智能制造服务产业园后，纳税额从改造前的不足千万增长至1亿元，黄桥总部经济科创园税收总额连续两年超6000万元。
（三）生态环境明显改善，实现品质重塑
通过土地综合整治，整治“散乱污”企业（作坊）近两千家，新建污水管网12公里，工业源污染治理成效明显。通过河道整治、水系畅通、生态驳岸建设等一系列工程，整治河道共12.56公里，完成东挺河东段、内青台河等12条河道的清淤工作，原有7条黑臭河道全部整治到位，水清河畅岸绿景美的水系网络逐步形成。推进“三横三纵”生态廊道畅通工程（一期），完成生态保护修复516.6亩，实现新增其他园地178.4亩、河流水面75.1亩、其他草地263.1亩，苗木成活率90%以上，草皮植被基本成型。湿地公园荣获2020年国际风景园林师联合会亚非中东地区最高荣誉。
生态空间整治实施前（上）后（下）
四、适用条件和推广前景
黄桥街道全域土地综合整治试点工作经验适用于发达地区有一定经济基础的乡镇，如与城市中心城区经济联系紧密，能够承接城市外溢功能，服务城市能力强，具有一定的区位优势，产业发展能与市县中心城区互补互动、基础设施与市县中心城区互联互通、公共服务共建共享的城郊融合型乡镇；或二三产业强劲，专业化、特色化、规模化特征明显，吸纳劳动力能力强，急需巩固主导产业基础，助推产业创新升级的工贸带动型乡镇。黄桥街道全域土地综合整治是以“规划引领、空间重构”谋划新蓝图，以“节约集约，资源重组”实现节地产出“双提升”，以“分类施策、品质重塑”满足人民日益增长的美好生活需要，是土地综合整治模式的一次迭代升级，对当前全省、全市全域土地综合整治工作具有示范引领作用。
基于国土空间总体规划、实用性村庄规划等法定规划为依据，坚持生态红线不突破、耕地数量不减少和质量有提升、建设用地不增加、农民利益有保障等原则，通过“全域规划、全域设计、全域整治、多措并举”的方式，着力解决当前乡村耕地和建设用地碎片化问题，保障城乡建设和乡村产业融合发展用地，逐步形成农田农地集中连片、建设用地集约集聚、生态环境和谐美丽的国土空间利用格局。
（江苏省自然资源厅推荐）
文章来源：中国自然资源报
(生态修复网)（转自：生态修复网）